Une réforme foncière peut concerner un ou plusieurs volets : - la (re)définition légale des droits sur la terre, et des détenteurs de ces droits; - l’allocation, la privation et/ou la redistribution des droits; - les supports juridiques pour la reconnaissance légale de ces droits (on parle aussi d’enregistrement ou de formalisation des droits); - les dispositifs administratifs et les modalités de gouvernance nécessaires à sa mise en œuvre. À Madagascar, la réforme initiée depuis 2005 concerne les deux derniers volets. Elle vise à reconnaître légalement les droits fonciers détenus de fait par les exploitations agricoles familiales à Madagascar et à les enregistrer sur de nouveaux documents de propriété : les certificats fonciers. La réforme s’appuie sur une nouvelle structure gérée à l’échelle des communes : le guichet foncier.

Une réforme foncière peut concerner un ou plusieurs volets : - la (re)définition légale des droits sur la terre, et des détenteurs de ces droits; - l’allocation, la privation et/ou la redistribution des droits; - les supports juridiques pour la reconnaissance légale de ces droits (on parle aussi d’enregistrement ou de formalisation des droits); - les dispositifs administratifs et les modalités de gouvernance nécessaires à sa mise en œuvre. À Madagascar, la réforme initiée depuis 2005 concerne les deux derniers volets. Elle vise à reconnaître légalement les droits fonciers détenus de fait par les exploitations agricoles familiales à Madagascar et à les enregistrer sur de nouveaux documents de propriété : les certificats fonciers. La réforme s’appuie sur une nouvelle structure gérée à l’échelle des communes : le guichet foncier.

À Madagascar, depuis 2005, la réforme foncière reconnaît légalement l’existence d’un régime de propriété privée non titrée (PPNT) aux côtés de la propriété privée titrée. Des guichets fonciers opérant à l’échelle des communes sont habilités à délivrer des certificats fonciers, preuve légale de propriété privée, à la demande du/des propriétaires et à l’issue d’une procédure qui s’assure du consensus social local. À l’issue de dix-sept années de mise en œuvre de la réforme, marquées par des avancées indéniables mais ponctuées de défis opérationnels et de revirements législatifs (voir fiche 1), il est possible de porter un regard rétrospectif sur la place du certificat comme outil de sécurisation foncière, dans les textes et en pratique.

ÀMadagascar, une réforme foncière menée entre 2005 et 2021 a été basée sur l’enregistrement des droits de propriété privée via des certificats fonciers (voir fiche « Où en est la réforme foncière malgache? »). Lors de son lancement en 2005, les attentes des responsables politiques, des ONG et des bailleurs étaient multiples : i) réduire l’insécurité foncière, postulée comme généralisée, et favoriser la paix sociale; ii) stimuler l’accès au crédit; iii) favoriser l’investissement; et iv) activer les marchés fonciers. La procédure de certification, réalisée par des guichets fonciers communaux, devait également toucher le plus grand nombre et surmonter les écueils de l’immatriculation, une procédure longue et coûteuse réservée le plus souvent aux élites. Cependant, à la différence d’autres réformes fondées sur la certification systématique de l’ensemble des parcelles, à un coût nul (au Mexique) ou très réduit (en Éthiopie), la certification à Madagascar est à la demande, et les tarifs sont fixés par l’équipe communale. Sur le papier, cette option « à la demande » permet de respecter les choix des propriétaires, mais dans les faits, elle soulève des interrogations relativement aux risques d’exclusion. La nouvelle loi foncière de 2021 imprime un changement de cap important, mais les quinze années de recul sur la certification foncière menée entre 2005 et 2021 permettent de tirer des éléments de bilan : la certification s’avère-t-elle accessible à tous les profils de ménages (migrants/autochtones, pauvres/aisés, etc.), et d’individus (femmes/hommes, juniors/seniors, etc.)? Quels sont les effets pour les ménages détenteurs de certificats?

L’Afrique Subsaharienne connaît depuis plus de 50 ans une forte croissance de la population qui correspond à la première étape du processus de transition démographique. Le nombre d’habitants a été multiplié par 3,8 entre 1960 et 2010 (de 220 à 830 millions), ce qui s’est traduit par une densification des territoires, d’importants flux migratoires et une urbanisation rapide. D’abord tirée par la croissance des capitales, l’urbanisation est aujourd’hui un processus bien plus diffus qui concerne les villes secondaires, les petites villes et les bourgs ruraux. La croissance démographique devrait se poursuivre et les projections des Nations Unies prévoient près de 2 milliards d’habitants en 2050. Ces perspectives d’évolutions et les effets potentiels qu’elles induisent signifient un défi particulier en termes de création d’emplois (les cohortes d’actifs entrants aujourd’hui sont estimées à plus de 400 000 à Madagascar), mais aussi de réalisation des infrastructures et d’évolution des conditions de vie et de développement dans les territoires ruraux. Ces défis sont importants à Madagascar où la résilience de la population est désormais confrontée au choc démographique avec des conséquences en termes sanitaires et alimentaires (Châtaigner, 2014). Le levier des politiques démographiques est indéniable, et démonstration a été faite de l’impact d’une baisse de la natalité sur l’ampleur des défis économiques. Ces enjeux démographiques, combinés à des injonctions de politiques macroéconomiques changeantes et dictées par les crises et rebonds internationaux1, sont à examiner via la diversification des économies rurales et des activités des ménages ruraux, qui sont toujours fortement impliqués dans les activités agricoles mais aussi dans de nombreuses autres occupations rurales et même urbaines, par le biais de la pluriactivité des familles, des migrations de courte durée ou circulaires, notamment vers les villes les plus proches. La pluriactivité agricole et non agricole est généralisée (Gondard-Delcroix, 2009 ; Ramboarison et al, 2009, Andrianirina, 2013), et le développement local, dans la région de Vakinankaratra comme ailleurs, doit en tenir compte, en complémentarité des orientations de développement basées sur des spécialisations régionales et sous régionales, pour relever l’immense défi de l’emploi. Les découpages administratifs entre le rural et l’urbain quelquefois changeants2, mais aussi, et surtout, la réalité concrète du fonctionnement des territoires, conduisent à un brouillage de ces catégories (Losch et al 2013). Ainsi, l’agriculture est un des moyens d’existence d’une part conséquente de la population classée comme urbaine : à Madagascar en 2010, près de 39% des ménages classés urbains avait l’agriculture en activité principale et près de 52% des ménages urbains avaient pratiqué au moins une activité agricole au cours des 12 mois précédents (INSTAT, 211). Alors que nombre de ruraux vendent et achètent de plus en plus sur les marchés des villes secondaires en croissance, et Antsirabe n’échappe pas, comme nous le verrons, à cette dynamique. La gouvernance locale des territoires est partout en Afrique, y compris à Madagascar, marquée par un mouvement de décentralisation et une volonté affichée d’un transfert de compétences vers les collectivités locales. Cependant, l’effectivité de ces transferts dépend largement des moyens à la disposition des collectivités (la Région de Vakinankaratra et les Communes). Les ressources dont disposent les collectivités sont faibles : les transferts de l’Etat central sont limités et la fiscalité locale peu développée. Ainsi, à Madagascar, la décentralisation administrative et budgétaire reste encore embryonnaire avec moins de 5% des dépenses publiques totales qui sont affectées aux entités politiques décentralisées (Tuinenburg et al, 2014).

La forte croissance de la population accentue la pression sur les terres agricoles et amplifie le défi d'accès au foncier pour le plus grand nombre. Au-delà des succès techniques de la gestion foncière décentralisée, il s'agit de renforcer les approches territoriales permettant la mise en oeuvre de diagnostics et de plans d'action concertés.